1988年亞洲許多國(guó)家發(fā)生金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)遭到重創(chuàng)。由泰銖貶值開始，不少亞洲國(guó)家貨幣紛紛貶值，我國(guó)政府從維持亞洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，堅(jiān)持人民幣不貶值。這就必然影響我國(guó)出口，因?yàn)橹苓厙?guó)家貨幣貶值而我國(guó)貨幣不貶值，必然會(huì)影響我國(guó)出口商品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。
再?gòu)漠?dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，幾年來為治理通貨膨脹而實(shí)行的財(cái)政政策和貨幣政策都適度從緊的效應(yīng)已強(qiáng)烈地顯現(xiàn)出來，那就是市場(chǎng)低迷，物價(jià)下跌；內(nèi)需嚴(yán)重不足。
內(nèi)需和外需都不足，怎么辦？中共中央和國(guó)務(wù)院敏銳地把握了國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，針對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境嚴(yán)峻和國(guó)內(nèi)有效需求不足的困難局面，果斷地把宏觀調(diào)控的重點(diǎn)，從實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策和貨幣政策，治理通貨膨脹，轉(zhuǎn)為實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。
這種積極的財(cái)政政策主要內(nèi)容就是通過發(fā)行國(guó)債，支持國(guó)家的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我國(guó)始終堅(jiān)持經(jīng)常性預(yù)算不打赤字，建設(shè)性預(yù)算不突破年初確定的規(guī)模。在銀行存款增加較多，物資供給充裕，物價(jià)持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，利率水平較低條件下，發(fā)行國(guó)債搞建設(shè)既可以利用閑置生產(chǎn)能力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又可以減輕銀行利息負(fù)擔(dān)，也不會(huì)引發(fā)通貨膨脹，可謂一舉多得。1998年實(shí)施積極財(cái)政政策當(dāng)年就增發(fā)了國(guó)債1000億元，國(guó)債投資帶動(dòng)了萬億元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)2．5個(gè)百分點(diǎn)。這為克服亞洲金融危機(jī)影響，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)立下了汗馬功勞，中國(guó)也成為當(dāng)年亞洲地區(qū)惟一保持經(jīng)濟(jì)較高增長(zhǎng)速度的國(guó)家。
為了繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從1999年到2001年，我國(guó)每年增發(fā)國(guó)債都在500億元以上。南水北調(diào)、西電東送、西氣東輸、西部大開發(fā)等跨世紀(jì)工程也得以啟動(dòng)，這對(duì)增強(qiáng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁有十分重大的意義。不僅如此，中國(guó)積極財(cái)政政策在過去6年間，平均每年增加就業(yè)崗位120萬～160萬個(gè)，6年共增加就業(yè)700萬～l000萬人，為促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定也做出了重大貢獻(xiàn)。
當(dāng)然，積極財(cái)政政策也帶來一些負(fù)面影響。自從實(shí)施積極財(cái)政政策以來，我國(guó)預(yù)算赤字也就一直處于較快上升之中，從1997年底的1131億元，2003年底已增至3198億元，增長(zhǎng)近2倍。財(cái)政赤字占GDP的比重即赤字率已由1998年的1.2%上升到2002年的3%，達(dá)到了國(guó)際普遍認(rèn)同的債券警戒線水平。
2003年下半年起，我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)開始發(fā)生顯著變化：如果說原來地方政府、企業(yè)投資積極性不高，從而需要中央政府以積極推行財(cái)政政策的話，那么，到2002年下半年開始，我國(guó)許多地區(qū)已顯現(xiàn)出一股投資過猛的熱浪，而且結(jié)構(gòu)很不合理，其中鋼鐵、水泥、電解鋁和高檔房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)特別快，這些行業(yè)的投資中，中央政府所占的比例已很小，主要是地方政府和企業(yè)進(jìn)行的投資。例如投資于鋼鐵的資金有76．1%是企業(yè)自籌，財(cái)政資金僅占很小比例。這一方面表明，前所實(shí)施的積極財(cái)政政策不僅已使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)走出了通貨緊縮，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)的投資環(huán)境和投資氛圍已產(chǎn)生明顯的催化作用；另一方面也表明，積極財(cái)政政策在我國(guó)這一特定歷史階段該完成的歷史任務(wù)已經(jīng)完成。不僅如此，從1998年到2002年底和2003年初這些年間，我國(guó)民營(yíng)資本已有長(zhǎng)足發(fā)展，全社會(huì)的固定資產(chǎn)投資應(yīng)當(dāng)逐步由企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)自己去進(jìn)行，“如果繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，擴(kuò)大中央投資，大規(guī)模發(fā)行國(guó)債”則勢(shì)必對(duì)民間投資產(chǎn)生“擠出”和抑制作用，因?yàn)樨?cái)政投資一般不贏利，或者回收期限很長(zhǎng)。因此，只能靠增加稅收來償還國(guó)債。在這樣一些背景下，財(cái)政部審時(shí)度勢(shì)，作出了要將積極財(cái)政政策向中性財(cái)政政策的及時(shí)轉(zhuǎn)變。中性財(cái)政政策意味著財(cái)政投資擴(kuò)張力度將減弱，適度緊縮財(cái)政資金所支持的項(xiàng)目，同時(shí)，對(duì)國(guó)債使用的結(jié)構(gòu)和方向進(jìn)行調(diào)整，由拉動(dòng)投資需求轉(zhuǎn)變?yōu)榇碳はM(fèi)需求，由拉動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)（制造業(yè)）轉(zhuǎn)向拉動(dòng)第一產(chǎn)業(yè)，尤其是農(nóng)林和環(huán)境生態(tài)等方面。當(dāng)然，為保證在建工程完工，積極財(cái)政政策淡出也需要一個(gè)過程。